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  • 《中国金融》|韦秀长:新起点上深化地方金融监管改革

    发布日期:2019-07-10

    作者|韦秀长「江西省地方金融监督管理局局长」

    文章|《中国金融》2019年第13期


    客观认识地方金融监管的现状和挑战



    近年来,我国金融改革发展取得了重大成就,金融业保持快速发展,金融产品日益丰富,金融服务体系不断完善。与此同时,跨市场、跨行业的交叉金融业务风险,互联网+金融、非法集资、地方交易场所等领域风险不断暴露。党中央、国务院坚持从我国国情出发推进金融监管体制改革,建立了以中央为主体、地方为辅助的双层金融监管体制,金融监管协调的权威性、有效性增强,守住不发生系统性金融风险底线的能力得到提升。从地方金融监管部门的职能来看,机构改革后监管范畴扩展到“7+4”类机构,地方金融监管责任被摆在突出位置,工作任务更加艰巨。从国际比较来看,国外由地方政府专门设立金融监管部门的情况并不多见,如何有效发挥作用缺少成功的经验可以借鉴。从金融业发展趋势来看,随着新一代信息网络基础设施等迅猛发展以及金融业扩大对外开放,各种新业态、新情况不断涌现,监管压力将持续加大。因此,深化金融监管改革不会一蹴而就、一劳永逸。地方金融监管部门要落实好强化属地风险处置责任的首要任务,实现更加有力有效、防患未然,仍然面临“四大问题”的考验。


    第一个是职责边界模糊问题。自2002年起,各地政府开始陆续设立政府金融办(局),其工作职能主要体现在三个方面:一是当“联络员”,做好地方政府与驻地金融监管部门、金融机构的沟通联系工作;二是当“消防员”,协调处置地方大型企业的信用风险、地方金融机构重大经营风险、乱办金融活动产生的社会风险;三是当“运动员”,登门拜访引机构,服务地方经济发展开展金融规划和招商。此次机构改革后,全国大多数地方金融监管局加挂政府金融办公室牌子,“三定”方案设置兼顾中央监管空白、地方政府发展需求、机构本身监管职责等多方面属性,导致职责边界模糊的问题仍未得到解决。从深层次上探究,机构改革虽然拓宽了地方金融监管部门的职责范围,但在缺少早期介入和识别手段的情况下,辖区内金融机构重大风险、大型企业信用风险、上市公司流动性风险、金融消费涉及的社会风险等仍需地方政府兜底处置,中央和地方涉及风险处置的权责关系、分担机制还未理顺。


    第二个是法律授权缺失问题。金融业属于特许经营行业。按照《立法法》有关规定,中央和地方金融事权划分作为金融基本制度应当制定法律;尚未制定法律的,全国人大及其常委会可授权国务院根据实际需要先行制定行政法规。截至目前,除融资担保行业以外,由地方负责监管的小额贷款公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司,以及投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等在法律、行政法规方面仍是空白。以江西省为例,江西省有各类地方金融组织600余家,名称或经营范围中含有“投资”等字样的企业3万余家。在深化“放管服”改革、遵循职权法定的背景下,地方金融监管部门在市场准入、持续监管和处罚退出等方面还缺少法律授权,处于“责任在肩、无法可依、手段缺失”的尴尬处境,日常监督管理工作甚至存在法律诉讼风险。


    第三个是属地管理困难问题。从宏观政策制定角度,强化地方政府的属地风险处置责任,是在坚持中央统一规则的前提下,压实地方监管责任、加强金融监管问责的重要前提,但突破属地范畴的新问题却不断出现。例如,互联网金融既具有传统金融行业的风险,又因为借助信息化技术以及跨行业、跨地域活动特征,其风险的隐蔽性、传染性和突发性更强;非法集资大案要案也均突破了地域限制,一些违规机构注册地、业务经营地、资金端、资产端分散在全国各地,很难对其进行属地管理。例如,江西省等中西部欠发达省份的输入性风险就远多于本地原生性风险。如果片面强调“属地监管、属地处置”,忽视统筹抓总和跨地域监管合作,地方金融监管部门受限于自身管辖半径,在实际工作中可能陷入困境,极端情况下还有可能发生行业系统性风险。


    第四个是监管能力不足问题。一是基层力量薄弱。例如,本轮机构改革后,江西省地方金融监管局编制42人,11个地级市金融工作部门编制总数约125人(景德镇市金融工作部门未单列),总体上省、市两级金融监管部门得到加强,但全省100个县(市、区)的金融工作普遍没有专门机构、没有专职人员,基层金融工作力量比改革前更加薄弱,与扩充后的监管职责、风险的下沉趋势明显不匹配。二是专业储备不足。省、市两级金融监管部门工作人员绝大部分从其他政府部门转隶,习惯当经济金融发展的“联络员”“消防员”“运动员”,金融、会计、法律等专业人才少,金融监管能力和经验不足。三是监管科技薄弱。当前金融的科技化、信息化水平越来越高,金融科技的影响已经从支付、征信、信息安全等金融设施领域逐步深入到风险管理、资源配置等核心环节,但地方金融监管部门并没有形成充分利用大数据、人工智能、云计算等技术的监管手段,现有的非现场监管系统多数停留在企业概况、财务数据等表层信息收集和统计上,风险穿透识别、动态监测功能不足,难以适应新形势和新要求。


    深化地方金融监管改革需要把握好三重关系



    当前,新时代金融监管框架基本建立,深化地方金融监管改革的序幕已经拉开。地方金融监管改革任务既具有长期性、复杂性,又需要积极稳妥、扎实有效地推进,应立足实际,把握重点,统筹兼顾,科学把握好“三重关系”。


    一是把握好金融发展与金融监管的关系。对于地方金融监管部门而言,中央监管部门将审慎监管作为重点目标,而地方政府则以推动区域发展为重要考量,中央与地方在金融监管的目标导向、政策措施方面并非完全一致。但在实质上,金融发展与金融监管是一个辩证统一体,过分强调哪一方面都会顾此失彼。金融是实体经济的血脉,为实体经济服务是金融的天职,也是防范金融风险的根本举措。统筹金融发展与金融监管的关系,应把结合点放在强化和规范金融服务上,落脚点放在服务实体经济、服务人民生活上。风物长宜放眼量。地方金融监管部门要通过有效监管推动地方金融机构长期持续健康发展,为实体经济发展提供更高质量、更有效率的金融服务,反哺区域发展和社会稳定。


    二是把握好坚持中央事权与履行属地责任的关系。第五次全国金融工作会议要求,地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任。由于地方金融监管部门并无明确的国家部委作为上级管理部门,且中央与地方尚未建立常态化的协调工作机制及信息沟通机制,在互联网金融专项整治等具体工作中难免出现多头管理、多部门指导。因此,在中央层面,可考虑在国务院金融稳定发展委员会或中国人民银行的框架下,建立中央和地方金融监管协调机制,明确信息传递、业务指导和政策执行关系;同时,地方要强化金融工作议事协调机制,统筹利用好中央金融监管部门分支机构和地方金融监管部门的监管资源,支持地方金融监管部门发挥地方政府金融工作的“中枢”作用,加强信息共享、监管协调。


    三是把握好维护金融稳定与保护消费者权益的关系。地方金融监管部门将“7+4”类机构纳入监管范围后,基于防范金融风险和维护金融稳定的监管目标导向,倾向于将监管重点放在风险源头的机构监管上,考虑到监管资源的有限性,一般采取“抓大放小”的策略,将监管力量向重点机构倾斜。但金融监管的边界不可能无限延伸,政府也不可能约束全部市场主体行为,而且机构监管很容易被金融创新突破,出现新兴金融业态的监管“缺位”。金融消费者是金融市场的重要参与者,也是金融业持续健康发展的推动者。顺应当前国际上对行为监管重视程度不断提升的趋势,地方金融监管部门应加强功能监管,寻求机构监管与行为监管的再平衡,把加强金融消费者权益保护作为防范和化解金融风险的重要内容,更加注重对机构行为规范、金融产品质量、信息披露、侵权补偿等方面的监管。


    聚焦夯实“五大体系”推动金融业高质量发展



    习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时强调,要抓住完善金融服务、防范金融风险这个重点,推动金融业高质量发展。这意味着,推动金融业高质量发展对做好地方金融工作的要求是双重的。一方面需要地方金融业提供更全面的服务、更有效的配置资源;另一方面需要确保地方金融体系运营更稳健、更高效。新时代征程再起,新使命责任在肩。以江西省来看,要推动金融业高质量发展,必须以深化地方金融监管改革突破内外部阻力,着眼打基础、补短板、利长远,用苦干实干夯实“五大体系”。


    一是建立健全政策法规保障体系。第一,加强地方金融立法。一方面,按照宜早不宜迟的原则,加紧推进制定地方金融监管条例,赋予地方金融监管部门依法行政、依法监管职能,规范地方金融组织行为;另一方面积极配合中央金融监管部门加快推进“7+4”类机构监管规则的“立改废”,实现行业规则明确、标准一致。第二,坚持依法监管履职。强化地方金融监管部门与司法、公安、市场监管等部门的联动,推动建设地方金融监管执法队伍,强化监管工作合法性审查,提升金融监管执法能力,将监管行为真正纳入法律法规的框架,确保程序合法、结果公正。第三,创新金融审判机制,推动在有条件的地区建立金融审判庭,创新诉讼外金融纠纷处置工作机制,依法严厉打击破坏金融管理秩序、金融诈骗等违法犯罪活动,提升金融案件审判和执行质效,维护金融秩序和社会稳定。


    二是加快完善地方监管组织体系。积极应对金融风险下沉趋势,在省级统筹抓总的前提下,加快构建省、市、县三级联动的地方金融监管组织架构,支持经济发达、金融活跃的县(市、区)设立金融工作部门,推动将监管资源向基层一线倾斜。建立金融监管分级问责制度,制定和公布省、市、县权责事项清单,形成市场准入、日常监管、违规认定、风险处置权责一致的工作机制,努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神,压实风险处置属地责任。研究制定加强全省金融人才队伍建设和发展专项办法,加强地方金融监管部门人才队伍建设,通过跨层级自主培养、跨机构互动交流、跨地域跟班学习等多种方式,建立政治过硬、作风优良、精通金融工作的地方金融监管队伍。坚持法制化、非营利原则,支持江西省互联网金融协会、省小额贷款协会、省融资担保协会、省交易市场协会、省典当协会等行业协会优化整合为省地方金融服务协会,用一个协会主体带动多个行业专业委员会,提升行业自律组织参与地方金融治理的效率和水平。


    三是织牢织密区域监管协作体系。防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险是一项宏大、恒远的课题,需要中央金融监管部门和地方政府紧密合作、共同发力。一方面,强化省政府金融工作议事协调机制,突出省地方金融监管局的工作“中枢”作用,统筹全省金融监管资源,着眼风险发生的事前、事中、事后全过程,强化区域监管协作。针对房地产风险、融资平台风险、国企高杠杆风险、资本市场、非法集资等重点领域,分条线组建相应的工作委员会,并逐步建立区域金融综合统计分析制度、金融联合执法机制、信息共享和监测预警办法,及时全面准确掌握风险状况,统筹协调推进金融工作重大事项,避免出现议而不决、决而不果的现象。另一方面,加强与中央金融监管部门的对接沟通,完善央地信息传递与反馈、政策制定与执行、行为引导与修正等方面的措施,防范跨地域监管套利及行业系统性风险。


    四是高效构建监管科技支撑体系。金融科技的应用与发展已经成为当今世界的潮流。要着眼更加前瞻性地防控区域金融风险,更加积极主动应对新金融、新技术、新业态给金融监管带来的挑战,大力推进监管科技应用,强化监管科技实践,优化整合现有的江西省非法集资监测预警平台、交易场所监管登记结算平台、互联网小贷监管平台等非现场监管系统,探索打造“一窗式”区域金融安全大数据监管平台,提升跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、防范和化解能力,推进实现由现场检查为主向非现场监管为主,由机构监管为主向功能监管、行为监管为主的转变。初期在赣江新区绿色金融改革创新试验区先行先试,通过引入外部机构共建江西省金融监管科技实验室,利用大数据、人工智能、云计算等技术丰富金融监管手段,尽快总结形成可复制经验。


    五是推进建设现代金融服务体系。做好金融工作,决不能为金融发展而发展金融,务必要坚持回归本源、服从服务于经济社会发展的首要原则,把高质量发展要求贯彻金融工作全过程,把为实体经济服务作为出发点和落脚点。要将牢固贯彻落实新发展理念,以深化金融供给侧结构性改革为主线,立足服务江西高质量、跨越式发展大局,全面推进打好防范重大风险攻坚战、深化绿色金融改革创新、服务区域协调发展战略、助力新旧动能转换等关键工作,紧盯企业上市、直接融资等“大事要事”打“攻坚战”,紧盯分类处置P2P网贷平台、化解交易场所存量风险等“急事难事”打“歼灭战”,紧盯缓解小微民营企业融资难、补齐三农担保体系短板等“薄弱环节”打“持久战”,引导地方金融机构积极开发个性化、差异化、定制化金融产品,提供多层次、广覆盖、有差异的金融服务,协力推进建设风险投资、信贷投放、债券市场、股票市场等全方位、多层次的金融支持服务体系。


    江西的情况仅是我国深化地方金融监管改革的一个缩影。当前,我国金融业发展正处在对内深化改革、对外扩大开放的关键时期,金融市场还不完全适应经济高质量发展的要求,一些矛盾和问题仍将长期存在。金融工作必须不断适应金融市场的实际,深化地方金融监管改革任重道远。在新起点上深化地方金融监管改革,需要不断深化对金融本质和规律的认识,根据国内外经济金融发展形势变化和我国发展战略需要,不断研究推进新的改革举措,才能走出中国特色金融监管之路。


    (来源:中国金融)